Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano in persona del Presidente
della Giunta provinciale pro tempore, per la declaratoria
dell'illegittimita' costituzionale della legge provinciale 9 aprile
2009, n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 17 del 21 aprile 2009, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2009 e per il triennio 2009-2011 (Legge finanziaria
2009)».
La presentazione del presente ricorso e' stata decisa dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 12 giugno 2009 (si
depositeranno estratto del verbale e relazione del ministro
proponente).
La legge provinciale presenta diversi profili d'illegittimita'
costituzionale che di seguito si espongono.
1) Gli articoli 5, 27, comma 7, e 28 comma 1, dispongono in
materia di contratti pubblici. In via preliminare, si osserva che il
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive
modificazioni, individua un nucleo di principi e disposizioni comuni
a tutti i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
sia sopra che sotto soglia, sia nei settori ordinari che nei settori
speciali. In particolare, all'articolo 4, disciplina il riparto di
competenze legislative di Stato, regioni e province autonome,
individuando al comma 2, le materie oggetto di competenza concorrente
tra Stato e regioni e province autonome e, al comma 3, le materie
oggetto di competenza esclusiva dello Stato. Negli ambiti e nei
profili normativi di competenza esclusiva dello Stato, le regioni non
possono prevedere una disciplina diversa dal codice e, in detti
ambiti e profili, lo Stato mantiene il potere regolamentare per
dettare la disciplina esecutiva ed attuativa del codice in relazione
ai contratti non solo delle amministrazioni ed enti centrali, ma
anche delle regioni.
Anche se la Provincia di Bolzano e' provincia autonoma dotata di
uno Statuto speciale, dal mutato assetto costituzionale a seguito
della riforma del Titolo V della Costituzione - legge costituzionale
successiva allo statuto - non si ritiene che la stessa possa
legiferare e regolamentare materia di competenza esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma della Costituzione.
Pertanto, alla luce di quanto previsto dal citato articolo 4 del
codice dei contratti pubblici, la Provincia di Bolzano non puo'
prevedere una disciplina diversa da quella del codice, in materia di
qualificazione e gare (selezione dei concorrenti, procedure, criteri
di qualificazione), in materia di esecuzione dei contratti (compresi
subappalto, direzione dei lavori, contabilita' e collaudo) e in
materia di contenzioso; cio' in quanto le procedure di affidamento
vanno ricondotte alla nozione di «tutela della concorrenza», materia
che rientra nell'ambito della potesta' legislativa esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lett. e) della
Costituzione. Al riguardo si segnalano le sentenze della Corte
costituzionale (n. 40l/2007, n. 431/2007, n. 411/2008) che in sintesi
hanno messo in evidenza che, nei criteri di aggiudicazione e nelle
tipologie di gara, non puo' la regione dettare regole difformi da
quelle statali.
Tutto cio' Premesso, relativamente alla materia dei contratti
pubblici, si osserva che la provincia autonoma ha legiferato nelle
materie di competenza esclusiva dello Stato eccedendo dalla
competenza statutaria di cui agli articoli 8 e 9 dello Statuto.
Nello specifico, l'articolo 5 rubricato come «Norme per
l'amministrazione del patrimonio della Provincia autonoma di
Bolzano», modifica l'articolo 15 della legge provinciale n. 2/1987,
il quale, anche se rubricato «Acquisto di edifici» si riferisce ad
acquisizione di immobili attraverso realizzazione di opera pubblica
mediante procedure di evidenza pubblica che attengono alla materia
della concorrenza e, pertanto, in contrasto con i commi 3 e 1
dell'art. 4, comma 3 del codice dei contratti pubblici, i quali
dispongono che le Province autonome di Trento e di Bolzano esercitano
la potesta' normativa nelle materie oggetto del codice nel rispetto
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e delle
disposizioni relative a materie di competenza esclusiva dello Stato.
Trattandosi, quindi, di una disposizione che si riferisce alla
realizzazione di opera pubblica mediante procedure di evidenza
pubblica che attiene alla materia della concorrenza per i motivi
suddetti, l'articolo 5 della legge provinciale lede il principio
della tutela della concorrenza riservato esclusivamente al
legislatore statale.
L'articolo 27, comma 7 che introduce l'articolo 6-sexies,
rubricato «Norme attuative», demanda al regolamento di esecuzione
della legge provinciale n. 17/1993 le modalita' di istituzione e di
funzionamento delle procedure informatizzate, con particolare
riguardo all'abilitazione dei fornitori.
Anche questa disposizione attiene alla tutela della concorrenza,
materia riservata esclusivamente al legislatore statale, e si pone in
contrasto con il suddetto art. 4, comma 3 del decreto legislativo n.
163/2006. L'articolo 27, comma 7 appare, altresi', in contrasto con
l'articolo 85, comma 13 del codice dei contratti pubblici, il quale
prevede che le regioni e le province autonome non possono
regolamentare le procedure di appalto in quanto le stesse sono di
competenza esclusiva dello Stato.
L'articolo 28, comma 1 che introduce l'art. 41-bis, rubricato
«Avvilimento», attiene alla materia della concorrenza di competenza
esclusiva dello Stato e disciplina un istituto gia' normato nel
codice dei contratti pubblici agli articoli 49 e 50.
Pertanto, la provincia autonoma non puo' prevedere una disciplina
diversa da quella del codice, ne' in materia di qualificazioni e
gare, ne' in materia di esecuzione di contratti e ne' in materia di
contenzioso; cio' in quanto le procedure di affidamento vanno
ricondotte alla tutela della concorrenza, i rapporti connessi
all'esecuzione del contratto alla nozione di «ordinamento civile» e
la materia del contenzioso alla «giurisdizione», materie tutte
rientranti nella competenza esclusiva del legislatore statale.
Alla luce delle suddette motivazioni, il legislatore provinciale
eccede dalla competenza di cui agli articoli 8 e 9 dello Statuto,
invadendo la competenza riservata al legislatore statale ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lett. e) della Costituzione in
materia di tutela della concorrenza, nonche' relativamente
all'articolo 28, comma 1, anche ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lett. l) Cost., in materia di ordinamento civile e
giurisdizione.
2) Anche l'articolo 31, nel prevedere modifiche alla legge
provinciale n. 4/2006 recante «La gestione dei rifiuti e la tutela
del suolo», introduce rilevanti differenze rispetto alla normativa
nazionale di riferimento.
Premessa l'incontroversa riconducibilita' della disciplina dei
rifiuti alla competenza legislativa statale di tutela dell'ambiente
di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s) Cost. (da ultimo in modo
conforme Corte costituzionale sentenze numero 10/2009 e 61/2009), in
via preliminare, si deve nel merito evidenziare che la Corte
costituzionale si e' gia' pronunciata, con sentenza 14 marzo 2008, n.
62, riguardo ad alcune previsioni in tema di ambiente contenute
proprio nella legge provinciale di Bolzano n. 4 del 2006.
In tale sentenza, la Corte ha osservato che rientra nell'ambito
della «Tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» il potere dello stato
di fissare standard di tutela sull'intero territorio nazionale. La
Corte, in particolare, ha evidenziato come la competenza legislativa
esclusiva in materia di «tutela del paesaggio» ed «urbanistica» e la
competenza legislativa concorrente in materia di «igiene e sanita»,
possono costituire un valido fondamento dell'intervento provinciale,
ma tali competenze devono essere esercitate nel rispetto dei limiti
generali stabiliti dello Statuto speciale. Anche con sentenze numero
378/2007 e 104/2008, si e' ribadito che la disciplina ambientale, che
scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato,
quella in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, cui come
precisato, pacificamente e' riconducibile il settore dei rifiuti,
«viene a funzionare come un limite alla disciplina che le regioni e
le province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il
livello di tutela ambientale stabilite dallo Stato».
Del resto, anche la successiva legge provinciale n. 4/2008, di
modifica alla legge provinciale n. 4/2006, e' stata oggetto
d'impugnazione per violazione della normativa comunitaria e
nazionale.
In applicazione dei principi sottolineati dalla stessa Corte
costituzionale, appare utile evidenziare come le previsioni contenute
nell'articolo 31, seppur attenuando i profili di illegittimita'
costituzionale, non superano del tutto le gia' sviluppate obiezioni
di legittimita', poiche' contrastano ancora con la normativa
nazionale vigente, nella misura in cui introducono una disciplina che
riduce gli standard di tutela ambientale stabiliti dal legislatore
statale nella disciplina dei rifiuti contenuta nel decreto
legislativo n. 152/2006.
In primo luogo, infatti, l'articolo 31, comma 2 stabilisce che
l'obbligo di adozione del formulario di identificazione del trasporto
di rifiuti non sussiste in caso di trasporti di rifiuti speciali non
pericolosi che non eccedano la quantita' di 30 chilogrammi o di 30
litri effettuati dal produttore di rifiuti stessi. Tuttavia, la norma
provinciale omette di specificare che il trasporto di rifiuti oggetto
della deroga, oltre che dai limiti quantitativi, dovrebbe essere
contraddistinto dal carattere occasionale e saltuario, cosi' come
previsto dall'art. 193, comma 4 del d.lgs. n. 152/2006. Quest'ultimo,
infatti, esonera dall'obbligo di tenuta del formulario soltanto «i
trasporti di rifiuti non pericolosi effettuati dal produttore di
rifiuti stessi, in modo occasionale e saltuario, che non eccedano la
quantita' di trenta chilogrammi o trenta litri».
In applicazione della norma provinciale in oggetto, quindi,
finirebbe col venir meno la deroga all'obbligo di utilizzo del
formulario anche per coloro che effettuano tali tipi di trasporti in
maniera abituale od anche professionalmente.
In secondo luogo, il medesimo articolo, al comma 3 stabilisce le
sanzioni amministrative pecuniarie in caso di mancata, incompleta,
inesatta compilazione del formulario dei rifiuti, indicandone
l'importo da un minimo di 50 euro a un massimo di 4.500 euro. Tale
disposizione risulta in contrasto con la normativa nazionale in
quanto prevede sanzioni meno restrittive rispetto a quelle contenute
nell'art. 258, comma 4 del d.lgs. n. 152/2006 che indica sanzioni
pecuniarie che vanno da un minimo di 1.600,00 euro ad un massimo di
9.300,00 euro. Anche in questo caso, la disciplina provinciale oltre
ad incidere sull'assetto della tutela ambientale, incide in modo
significativo sull'uniformita' e la parita' di trattamento tra gli
operatori economici nel settore dei servizi pubblici, ambito nel
quale rientra lo smaltimento dei rifiuti.
Cosi' disponendo, la norma provinciale eccede dalla competenza
statutaria di cui agli articoli 8 e 9 dello statuto ed invade la
competenza riservata esclusivamente al legislatore statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lett. s) della Costituzione in materia
di tutela dell'ambiente.
3) Gli articoli 25 e 52 prevedono disposizioni in materia di
personale provinciale.
L'articolo 25, nel sostituire l'articolo 14, comma 2 della legge
provinciale n. 10/1992 recante «Riordinamento della struttura
dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano» prevede che la
nomina del direttore generale e dei direttori di dipartimento,
eccettuata quella a direttore d'ufficio, puo' essere conferita [...]
a persone estranee all'amministrazione provinciale, di riconosciuta
esperienza e competenza, in possesso di diploma di laurea e dei
requisiti prescritti per l'accesso all'impiego presso
l'amministrazione provinciale, escluso il limite di eta'.
Nel prevedere la possibilita' di conferire incarichi senza alcun
limite d'eta', la provincia eccede dalla sua competenza in quanto
legifera in materie quali l'ordinamento civile e la previdenza
sociale che non rientrano tra quelle riservate alla provincia dallo
statuto di autonomia.
E' vero che ai sensi dell'art. 8 dello statuto, la Provincia ha
competenza esclusiva in materia di ordinamento di uffici provinciali
e di personale ad esso addetto, ma e' anche vero che la disposizione
di cui trattasi, incide sulla materia del diritto del lavoro e della
previdenza sociale, materie queste riservate alla competenza
esclusiva del legislatore statale, il quale ridefinisce il sistema
previdenziale allo scopo di garantire la tutela prevista
dall'articolo 38 della Costituzione, rivedendone i criteri di calcolo
dei trattamenti pensionistici attraverso la commisurazione dei
trattamenti alla contribuzione, le condizioni di accesso alle
prestazioni con affermazione del principio di flessibilita',
l'armonizzazione degli ordinamenti pensionistici nel rispetto della
pluralita' degli organismi assicurativi, l'agevolazione delle forme
pensionistiche complementari allo scopo di consentire livelli
aggiuntivi di copertura previdenziale, la stabilizzazione della spesa
pensionistica nel rapporto con il prodotto interno lordo e lo
sviluppo del sistema previdenziale medesimo (legge n. 335/1995).
Pertanto, la norma provinciale eccede dalla competenza statutaria
di cui all'art. 8 dello Statuto e si pone in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lett. l) ed o) della Costituzione in materia di
ordinamento civile e previdenza sociale nonche' con i principi di
ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione, fissati rispettivamente agli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
4) L'articolo 52, invece, stabilisce che, al fine di poter
accedere all'impiego quale insegnante ovvero collaboratore pedagogico
e collaboratrice pedagogica, si deve attestare l'appartenenza al
gruppo linguistico ladino. E' pur vero che l'attestazione al gruppo
linguistico serve per evitare rischi di opportunismo e, pertanto,
l'articolo 89 dello statuto prevede che i posti nelle amministrazioni
statali sono assegnati in base all'appartenenza ai gruppi
linguistici, secondo i dati forniti dal censimento. Questo pero' non
significa che l'insegnante o il collaboratore pedagogico nelle scuole
ladine devono appartenere rigorosamente al gruppo ladino. Infatti,
l'art. 2 del d.P.P. n. 20/2003 prevede che tutti coloro che vengono
assunti all'impiego provinciale debbano avere l'attestato di
appartenenza al gruppo, tranne coloro che aspirano all'insegnamento o
a professioni equiparate. Inoltre il Titolo II del d.P.R. n.
752/1976, all'art. 8, dispone che i posti dei ruoli, considerati per
amministrazione nonche' per gruppi di qualifiche funzionali o per
categorie, secondo il titolo di studio prescritto per accedervi, sono
riservati ai cittadini appartenenti a ciascuno dei tre gruppi
linguistici in rapporto alla consistenza dei gruppi stessi quale
risulta dalle dichiarazioni di appartenenza rese nell'ultimo
censimento ufficiale della popolazione. I posti riservati ad uno dei
gruppi linguistici che restano vacanti, per mancanza di concorrenti o
perche' i concorrenti non sono stati dichiarati idonei, sono coperti
da aspiranti degli altri gruppi linguistici che, avendo partecipato
al concorso o alla selezione, siano risultati idonei, purche' non
venga superato il numero massimo dei posti spettanti a ciascun gruppo
linguistico nel gruppo di calcolo delle quote proporzionali. Per
fronteggiare inderogabili esigenze di servizio, debitamente motivate,
detto limite puo' essere superato per un numero di assunzioni non
superiore ai tre decimi dei posti non ricoperti nel profilo
professionale e di cio' si tiene gradualmente conto nel riparto di
successive assunzioni.
Alla luce di tale disposizione, si intuisce che all'insegnamento
possono accedere tutti i gruppi linguistici, fermo restando la
precedenza assoluta dei cittadini che dichiarano l'appartenenza al
gruppo ladino (d.P.R. n. 89/1983, art. 12, comma 3). Inoltre l'art.
12, comma 6 del d.P.R. n. 89/1983, pur specificando che per l'accesso
all'insegnamento nelle scuole delle localita' ladine e' richiesta una
adeguata conoscenza della lingua italiana, tedesca e ladina, da
comprovare, per la lingua italiana e tedesca, ai sensi del titolo I
del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752,
e, per quella ladina, mediante un esame da svolgersi davanti ad
apposita commissione, nulla dispone in merito all'appartenenza al
gruppo.
Pertanto, la disposizione provinciale, nel richiedere come
requisito necessario l'appartenenza al gruppo ladino per insegnare o
collaborare nelle scuole ladine dell'infanzia, viola non solo le
norme di attuazione dello statuto cosi' come su indicate ma si pone
anche in contrasto con le stesse disposizioni previste dallo Statuto.
In particolare, si pone in contrasto con l'art. 19 che nulla dispone
in merito all'appartenenza al gruppo ladino per l'insegnamento nelle
scuole materne nonche' con l'art. 89, il quale prevede che i posti
delle amministrazioni sono riservati a ciascuno dei tre gruppi
linguistici e che tale attribuzione e' effettuata gradualmente fino
alla copertura dei posti vacanti.
Di conseguenza, il requisito di appartenenza al gruppo
linguistico ladini, richiesto in maniera specifica, comporta una
lesione del principio di non discriminazione sancito non solo a
livello costituzionale ma anche a livello comunitario.
Infatti, cosi' disponendo, la norma provinciale eccede dalla
competenza statutaria di cui agli artt. 8 e 9 dello statuto, violando
lo stesso Statuto agli articoli 19 e 89, l'art. 3 della Costituzione,
in quanto si pone in contrasto col principio di uguaglianza fra
cittadini, gli articoli 12 e 13 del Trattato CE in quanto lede il
principio di non discriminazione volto a garantire la parita' di
trattamento, l'articolo 97 Cost. per il mancato rispetto del buon
andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione nonche'
l'art. 117, primo comma della Costituzione in quanto non rispetta i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.